台灣移工政策長期被視為勞動議題，但從管理學與公共治理角度觀察，問題核心其實不在勞工，而在制度本身。近年來無論是家庭看護工、產業移工、漁工、中階技術人力，甚至白領專業人才及在台工作或實習的外籍學生，都持續面臨管理衝突、權責不清與政策爭議。這些問題看似彼此無關，實際上卻反映同一個結構性現象：台灣已形成一套高度碎片化的移工多軌治理體系。

所謂多軌治理，並非單純指不同工種有不同管理方式，而是同一群外國人在台工作，卻被切割在不同主管機關、法律體系與政策目標之下。所有外國工作者都受《就業服務法》管理，但進一步又被分流到不同制度。產業移工適用《勞基法》與勞保制度；家庭看護工受《就業服務法》管理，卻不適用《勞基法》；漁工又分為境內聘僱與境外僱用；長照體系則同時存在衛福部管理的長照服務與勞動部管理的家庭看護制度。結果是同樣從事照顧工作的人，適用不同制度；同樣在台工作的外國人，享有不同權利與義務；同樣面對缺工問題的產業，卻接受不同主管機關管理。

這種制度安排最大的問題，在於政策目標彼此衝突。勞動部追求勞動權益保障，衛福部強調長照服務供給，農業部關心漁業生產，經濟部重視產業競爭力，移民署則著重邊境與人口管理。各部會都在解決自己的問題，卻沒有人對整體制度負責。最終形成「責任分散、成本集中」的結果：政策由多個部會共同制定，執行成本卻由企業、家庭與基層雇主承擔。

以照護體系為例，目前住宿式長照機構可獲得每年最高12萬元補助，但自行聘僱外籍看護的家庭，卻得全額負擔照護支出。同樣照顧重度失能者，卻因為落在不同制度軌道而獲得不同待遇。這種差異不只是福利問題，更反映制度設計如何影響家庭照顧選擇。而漁業同樣存在雙軌治理，讓近海與遠洋漁業分屬不同聘僱模式。而外籍漁工又涉及國際勞動標準、海洋治理與供應鏈規範，因此當國際壓力增加時，政府便以增加行政規範與裁罰回應外界關切。在制度整合始終不足的情況下，主管機關越來越多、法規越來越複雜，第一線船東卻承擔越來越高的法遵成本與經營風險。

近年來國際社會高度關注移工人權、人口販運與強迫勞動議題，台灣當然必須回應。但從治理角度來看，真正需要檢討的，不只是個別制度規範，而是整體治理架構。當家庭看護、產業移工、外籍漁工、外籍學生、白領專業人才都由不同部會各自管理時，制度協調成本將持續上升，政策衝突也將不斷發生。因此，台灣應開始思考建立更高層級的外國人工作與居留治理架構，讓無論是移工、外籍專業人才、僑外生或中階技術人力，本質上都屬於「外國人在台工作與生活管理」的一部分。建議由行政院層級建立跨部會整合機制，甚至成立專責機構，統籌處理外國工作者政策、勞動管理、社會保障、居留制度與產業人力需求。

移工政策不只是勞動政策，更是國家治理能力的展現。當台灣面對高齡化、少子化與全球人才競爭時，若仍停留在各部會各管一段、各說各話的治理模式，將很難建立兼顧人權、產業、照護與國家利益的制度架構。台灣真正需要的，不是更多碎片化的修法與補丁，而是一套能整合勞動、照護、移民與產業需求的國家治理戰略。

來源：工商時報 / 文-義守大學助理教授暨中山大學管院兼任助理教授張姮燕
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